Marcos estruturantes da formação e da carreira dos profissionais da educação no Conselho Nacional de Educação, de 1996 a 2026

Resumo

A pesquisa identificou e analisou os marcos estruturantes da formação e da carreira dos profissionais da educação nas resoluções do Conselho Nacional de Educação (CNE) aprovadas desde 1996. A base foi o inventário de resoluções do projeto, em sua versão Vs01_05, com 146 atos classificados, e a planilha de modalidades Vs01_01, cujas abas de formação de professores e de carreira docente reúnem 55 atos distintos, dos quais dez receberam a marca de marco estruturante. A análise documental, de abordagem qualitativa e com apoio de contagens descritivas, examinou os marcos à luz do ciclo de políticas de Ball e Bowe, da distinção de Sacristán entre currículo prescrito e currículo praticado e da literatura sobre formação e valorização docente, em Saviani (2009), Gatti (2010), Scheibe (2010) e Dourado (2015). Os resultados mostram quatro movimentos. O primeiro, entre 1996 e 2001, reorganizou os lugares da formação com os institutos superiores de educação, o curso normal em nível médio e os programas especiais. O segundo, entre 2002 e 2014, fixou as diretrizes de licenciatura por competências, a Pedagogia como licenciatura e as diretrizes de cada área. O terceiro, entre 2015 e 2019, alternou uma concepção de formação inicial e continuada integrada e a Base Nacional Comum para a Formação de Professores. O quarto, entre 2020 e 2026, acrescentou a formação continuada, a formação para a educação profissional e as diretrizes de 2024. A sucessão de quatro diretrizes gerais de formação inicial em vinte e dois anos, a acumulação de atos de prazo e a incerteza sobre a vigência de grande parte das diretrizes de área indicam instabilidade regulatória, e a carreira docente, regulada por três resoluções centrais, permanece subordinada à lei do piso e ao financiamento. A verificação em fontes primárias alcançou as ementas dos atos, e a pesquisa registra os limites correspondentes.

Palavras-chave: formação de professores; carreira docente; valorização do magistério; Conselho Nacional de Educação; política educacional

Abstract

The research identified and analyzed the structuring milestones of the education and careers of education professionals in the resolutions of the Brazilian National Education Council (CNE) approved since 1996. The basis was the project's inventory of resolutions, version Vs01_05, with 146 classified acts, and the modality spreadsheet Vs01_01, whose teacher education and teaching career tabs gather 55 distinct acts, ten of which were marked as structuring milestones. Documentary analysis, with a qualitative approach supported by descriptive counts, examined the milestones in light of Ball and Bowe's policy cycle, Sacristán's distinction between prescribed and practiced curriculum, and the literature on teacher education and professional recognition, in Saviani (2009), Gatti (2010), Scheibe (2010) and Dourado (2015). The results show four movements. The first, between 1996 and 2001, reorganized the sites of teacher education with the higher education institutes, the secondary-level normal course and special programs. The second, between 2002 and 2014, set competence-based licensure guidelines, Pedagogy as a teaching degree and the guidelines for each field. The third, between 2015 and 2019, alternated a conception of integrated initial and continuing education and the National Common Base for Teacher Education. The fourth, between 2020 and 2026, added continuing education, education for vocational teaching and the 2024 guidelines. The succession of four general guidelines for initial education in twenty-two years, the accumulation of deadline acts and the uncertainty about the validity of most field guidelines indicate regulatory instability, and the teaching career, regulated by three central resolutions, remains subordinate to the wage-floor law and to funding. Verification in primary sources reached the summaries of the acts, and the research records the corresponding limits.

Keywords: teacher education; teaching career; professional recognition; National Education Council; education policy

Introdução

A formação e a carreira dos professores são o ponto em que a política educacional se encontra com a sala de aula, e o Conselho Nacional de Educação produziu, sobre ambas, o conjunto de atos mais volumoso do inventário. Nóvoa (1992) situou a formação de professores no centro das reformas educativas, e Tardif (2002) descreveu os saberes docentes como plurais, formados na articulação entre a formação profissional, os saberes disciplinares, curriculares e experienciais. A regulação do Conselho incide sobre este conjunto de saberes por meio das diretrizes de formação, e sobre a condição de trabalho por meio das diretrizes de carreira.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996) dedicou o Título VI aos profissionais da educação. O artigo 62 estabeleceu a formação em nível superior, em curso de licenciatura de graduação plena, admitida, como formação mínima para a educação infantil e os cinco primeiros anos do ensino fundamental, a oferecida em nível médio na modalidade normal. O artigo 67 previu a valorização dos profissionais, com ingresso por concurso, aperfeiçoamento profissional continuado, piso salarial, progressão funcional e período de trabalho reservado a estudos e planejamento. A Emenda Constitucional nº 53/2006 e a Lei nº 11.738/2008 fixaram o piso salarial profissional nacional, e o Plano Nacional de Educação de 2014 (Lei nº 13.005) dedicou à formação e à valorização as metas 15 a 18.

A trajetória normativa tem uma singularidade em relação às etapas e às modalidades. Em nenhuma outra matéria o Conselho substituiu tantas vezes as diretrizes gerais em tão curto intervalo. A resolução de 2002 foi substituída em 2015, a de 2015 em 2019 e a de 2019 em 2024, e o intervalo foi povoado por atos de prazo que adiaram, sucessivamente, a adaptação dos cursos. A pergunta que orienta a pesquisa é a seguinte. Quais atos do CNE, entre 1996 e 2026, produziram efeitos estruturantes sobre a formação inicial e continuada dos profissionais da educação e sobre sua carreira, e como a sucessão destes atos relacionou-se com a legislação ordinária e com as políticas do Executivo?

A justificativa é dupla. No plano acadêmico, a literatura analisou cada diretriz em separado, em geral com perspectiva crítica, e ainda lhe falta a visão de conjunto da sucessão, com os atos de prazo, de alteração e de área. No plano prático, as instituições de ensino superior que ofertam licenciaturas e as redes que contratam os egressos operam sob normas de datas diferentes, e a clareza sobre o que vige é condição para o planejamento de cursos e de concursos. O recorte temporal parte de 1996 e alcança setembro de 2026, e o recorte institucional abrange as resoluções da Câmara de Educação Básica (CEB), do Conselho Pleno (CP) e da Câmara de Educação Superior (CES), nesta última apenas as que dizem respeito à formação docente.

1. Arcabouço institucional e conceitual

   1. O Conselho Nacional de Educação e a produção de normas de formação

A Lei nº 9.131/1995 instituiu o CNE em duas câmaras, a de Educação Básica e a de Educação Superior, e atribuiu ao órgão a deliberação sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministério da Educação. A formação de professores situa-se na fronteira das duas câmaras, pois forma para a Educação Básica em cursos de Educação Superior, e esta posição explica a presença do Conselho Pleno na maioria dos marcos. As diretrizes gerais de formação são aprovadas pelo Pleno, as diretrizes dos cursos de graduação por área, pela CES, e as normas sobre a carreira dos profissionais da Educação Básica, pela CEB.

A formação de professores é terreno de competências concorrentes. O Ministério da Educação edita portarias, programas e políticas, como o Plano Nacional de Formação dos Professores da Educação Básica (Parfor), no âmbito da política instituída pelo Decreto nº 6.755/2009, e a Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica, do Decreto nº 8.752/2016. As instituições de ensino superior gozam de autonomia para organizar os cursos, e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior avalia os resultados. Entre o texto das diretrizes e o currículo praticado nas licenciaturas há, assim, camadas de decisão institucional que a resolução não controla.

Sacristán (1998) distinguiu níveis do currículo, do prescrito ao avaliado, e Bowe, Ball e Gold (1992) propuseram a análise das políticas em contextos de influência, de produção do texto e de prática. A formação de professores oferece material privilegiado para a análise, porque os contextos de influência são nitidamente disputados, com a atuação de associações como a Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação, a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação, a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação, organizações empresariais e fundações privadas.

2. Concepções de formação em disputa

A literatura descreveu a formação de professores no Brasil como sucessão de modelos. Saviani (2009) identificou seis períodos, desde os ensaios intermitentes de 1827 até o advento dos institutos superiores de educação e o novo perfil do curso de Pedagogia, e distinguiu o modelo dos conteúdos culturais-cognitivos do modelo pedagógico-didático. Gatti (2010) analisou as características e os problemas da formação e mostrou a fragmentação curricular das licenciaturas, com predomínio de conteúdos disciplinares e frágil articulação com a prática. Scheibe (2010) examinou a valorização e a formação para o novo Plano Nacional de Educação, com ênfase na carreira.

A disputa central se organiza em torno de duas concepções. A primeira é a de formação por competências, que orientou as diretrizes de 2002 e de 2019, e defende a definição de desempenhos esperados do professor. A segunda é a de formação como processo sócio-histórico, que orientou as de 2015 e, em parte, as de 2024, e enfatiza a articulação entre teoria e prática, a pesquisa, a identidade profissional e a valorização. Freitas (2007) criticou a política de formação dos anos 1990 e 2000 como prioridade postergada, e Dourado (2015) defendeu a concepção de 2015 como resultado de amplo processo de debate e como base para a valorização.

3. Tipos de ato e o conceito de marco estruturante

O acervo do Conselho sobre a formação e a carreira reúne espécies variadas. As diretrizes curriculares nacionais gerais definem princípios, carga horária e estrutura da formação inicial e continuada. As diretrizes de área, aprovadas pela CES, definem o perfil e o currículo de cada licenciatura. As normas de apostilamento, os programas emergenciais e os atos de prazo e de alteração operam a transição entre regimes. As diretrizes de carreira e remuneração fixam parâmetros para os planos dos sistemas.

O conceito de marco estruturante, adotado na pesquisa, reúne quatro critérios. O primeiro é o alcance nacional. O segundo é o efeito normativo direto sobre o currículo, a organização ou o funcionamento. O terceiro é a durabilidade, entendida como capacidade de orientar a regulação por período relevante ou de provocar resposta normativa posterior. O quarto é a posição na cadeia de sucessão. Atos de prazo, de alteração, de apostilamento e de área, isoladamente, não foram tratados como marcos, embora compongam o regime de transição.

2. Percurso metodológico

   1. Corpus e critérios de seleção

A pesquisa adotou a análise documental de abordagem qualitativa, com apoio de contagens descritivas. O corpus partiu do inventário curricular da Educação Básica, em sua versão Vs01_05, que reúne 146 atos classificados, sendo 120 da CEB e do CP e 26 da CES sobre formação docente. A triagem da CES acrescentou 131 atos de graduação sem relação direta com a formação de professores, que ficaram fora da classificação individual. A planilha de modalidades Vs01_01 organizou o inventário em dezessete tipologias, e a aba de formação de professores reúne 51 atos, subdivididos em oito subtipos, e a de carreira docente reúne 6.

Dois atos aparecem nas duas abas, a Resolução CNE/CEB nº 1/2003, sobre os direitos dos profissionais com formação normal em nível médio, e a Resolução CNE/CES nº 2/2016, sobre a formação de funcionários da Educação Básica, e a repetição é intencional, conforme a regra da planilha. O conjunto, sem repetições, reúne 55 atos. Outros atos tocam a formação de modo lateral e constam de outras abas, como as diretrizes de estágio e as diretrizes da educação profissional.

2. Categorias de classificação

Cada ato recebeu classificação por tipo de documento, dimensão e grau de impacto. A formação de professores recebeu, ademais, um subtipo, de F1 a F8, que organiza o conjunto por tema. A coluna de vigência registra a situação indicativa, e a de marco estruturante assinala com S os atos que atendem aos critérios.

Tabela 1. Composição do corpus de formação e carreira, por subtipo, e resultado da classificação

Fonte: Elaboração própria, a partir da planilha de modalidades (Vs01_01). As linhas de subtipo referem-se à aba T12 e a última linha, à aba T13; um ato pode figurar em ambas. A coluna Vigente inclui atos com a observação de verificar.

3. Verificação em fontes primárias

As ementas de todos os atos foram conferidas no documento de ementas mantido pelo projeto, que reproduz o texto oficial do Conselho. O conteúdo dispositivo dos atos derivou de conhecimento prévio do pesquisador e de bibliografia e deve ser conferido no Diário Oficial da União antes de citação formal. Os valores de carga horária e os prazos de transição, em especial os da Resolução CNE/CP nº 4/2024, decorrem de conhecimento prévio e de resumos consultados, e não de leitura do texto oficial nesta etapa.

A coluna de vigência é indicativa. Dos atos do conjunto, grande parte traz a observação de verificar, e a observação é mais frequente nas diretrizes de área, cuja articulação com a Resolução CNE/CP nº 4/2024 ainda não foi examinada ato a ato. A pesquisa registra o ponto como limite e como tarefa.

3. Resultados: os marcos estruturantes da formação e da carreira

Tabela 2. Marcos estruturantes do CNE para a formação e a carreira dos profissionais da educação, 1997–2024

Fonte: Elaboração própria, a partir da planilha de modalidades (Vs01_01). Ementas conforme o documento de ementas do projeto; vigência indicativa, a conferir no Diário Oficial da União.

A tabela reúne dez marcos, dos quais oito de formação e dois de carreira, todos de impacto alto. Cinco dos oito marcos de formação são atos gerais de formação inicial, e dois deles, de 2002, formam um par, a diretriz curricular e a norma de duração e carga horária. Os outros três são a diretriz do curso normal em nível médio, de 1999, a de Pedagogia, de 2006, e a de formação continuada, de 2020. A tabela deixa de fora atos de impacto médio de grande relevância prática, como as diretrizes de formação de professores da educação profissional, de 2022, as de licenciatura em Ciências da Religião, de 2018, e os atos de apostilamento da Pedagogia.

1. Periodização dos marcos

A periodização acompanha as inflexões das concepções de formação. O primeiro período, de 1996 a 2001, é o da reorganização dos lugares de formação após a LDB. O segundo, de 2002 a 2014, é o das diretrizes de 2002 e de sua complementação por áreas. O terceiro, de 2015 a 2019, é o da formação inicial e continuada integrada e da Base Nacional Comum para a Formação. O quarto, de 2020 a 2026, é o da formação continuada, da formação específica e das diretrizes de 2024.

2. Primeiro período, de 1996 a 2001: os lugares da formação

A LDB reorganizou os lugares da formação ao prever os institutos superiores de educação e os cursos normais superiores, ao lado das licenciaturas das universidades, e ao admitir a formação mínima em nível médio. O Decreto nº 3.276/1999, e depois o Decreto nº 3.554/2000, trataram da formação em nível superior de professores para a educação infantil e os anos iniciais, e a Resolução CNE/CP nº 1, de 30 de setembro de 1999, dispôs sobre os institutos superiores de educação. A pesquisa registra o ato como de impacto médio e vigência superada.

A Resolução CNE/CP nº 2, de 26 de junho de 1997, dispôs sobre os programas especiais de formação pedagógica de docentes para as disciplinas do currículo do ensino fundamental, do ensino médio e da educação profissional em nível médio, e abriu a via da complementação pedagógica para graduados não licenciados. O ato é de impacto médio e permanece em registro como antecedente das normas de segunda licenciatura. A Resolução CNE/CEB nº 2, de 19 de abril de 1999, instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação de Docentes da Educação Infantil e dos anos iniciais do Ensino Fundamental, em nível médio, na modalidade Normal, e figura como marco, por ter definido o currículo do magistério em nível médio. A vigência indicada é a de verificar, uma vez que a LDB continua a admitir a formação em nível médio, na modalidade normal, como formação mínima para a educação infantil e os anos iniciais.

O balanço do período revela regulação de transição entre modelos. Os institutos superiores e o curso normal superior foram propostos como alternativa às universidades para a formação de professores, e a literatura crítica, em especial Freitas (2007), viu nesta alternativa a desvalorização da formação em favor de cursos de menor duração e menor vínculo com a pesquisa. As diretrizes de 2002 deslocariam este equilíbrio.

3. Segundo período, de 2002 a 2014: licenciatura, competências e áreas

A Resolução CNE/CP nº 1, de 18 de fevereiro de 2002, instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação de Professores da Educação Básica, em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena. O texto organizou a formação em torno do desenvolvimento de competências, da coerência entre a formação e a prática esperada, da pesquisa como elemento de formação e da avaliação, e definiu a licenciatura como curso com terminalidade própria. A Resolução CNE/CP nº 2, de 19 de fevereiro de 2002, fixou a duração e a carga horária dos cursos de licenciatura, de graduação plena, em duas mil e oitocentas horas, com quatrocentas horas de prática como componente curricular, quatrocentas de estágio curricular supervisionado, mil e oitocentas de conteúdos curriculares de natureza científico-cultural e duzentas de outras formas de atividades acadêmico-científico-culturais, a serem cumpridas em no mínimo três anos.

O ato de 2002 organizou o campo por mais de uma década, e a sucessão de atos de prazo, de 2004, de 2005 e de anos posteriores, mostrou a dificuldade de adaptação dos cursos. A Resolução CNE/CP nº 2, de 27 de agosto de 2004, adiou o prazo do artigo 15 da Resolução nº 1/2002, e a Resolução CNE/CP nº 1, de 17 de novembro de 2005, alterou o texto. Freitas (2007) criticou a lógica de competências e a fragmentação da formação, e Gatti (2010) mostrou que as licenciaturas mantiveram currículos fragmentados e de frágil articulação com a prática.

A Resolução CNE/CP nº 1, de 15 de maio de 2006, instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para o curso de graduação em Pedagogia, licenciatura. O ato definiu a Pedagogia como licenciatura destinada à formação de professores para a educação infantil, os anos iniciais do ensino fundamental, as disciplinas pedagógicas do curso normal em nível médio e a gestão, e fixou carga horária de três mil e duzentas horas. A resolução permanece vigente, segundo a coluna de vigência, articulada às diretrizes de formação posteriores. As normas de apostilamento, de 2005 a 2009, trataram do direito ao exercício do magistério dos egressos de Pedagogia formados antes das diretrizes, e compõem a transição.

As diretrizes de área, aprovadas pela CES entre 2002 e 2009, formam o segundo bloco do período. As de Ciências Biológicas, Química, Física, Filosofia, História, Geografia, Ciências Sociais, Letras e Matemática, de 2002 e 2003, as de Música, Dança, Teatro e Educação Física, de 2004, e as de Artes Visuais, de 2009, definem o perfil e o currículo dos cursos de bacharelado e de licenciatura. A pesquisa os classifica como atos de impacto médio ou baixo, sem a marca de marco, porque cada um incide sobre uma área, e a coluna de vigência registra a necessidade de articular as diretrizes de área às diretrizes gerais de 2024.

O Programa Emergencial de Segunda Licenciatura, objeto da Resolução CNE/CP nº 1, de 11 de fevereiro de 2009, e alterado pela Resolução nº 3/2012, articulou-se ao Parfor, programa da política instituída pelo Decreto nº 6.755/2009, e mostra a face emergencial da política, voltada a professores em exercício sem formação na área em que atuavam. A Resolução CNE/CP nº 1, de 18 de março de 2011, tratou da nova habilitação para licenciados em Letras. O balanço do período registra a convivência entre a regulação de longo prazo e os programas de emergência, que ocuparam o espaço deixado pela insuficiência da oferta regular.

4. Terceiro período, de 2015 a 2019: formação integrada e base nacional

A Resolução CNE/CP nº 2, de 1º de julho de 2015, definiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a formação inicial em nível superior, nos cursos de licenciatura, nos de formação pedagógica para graduados e nos de segunda licenciatura, e para a formação continuada. O texto reuniu, pela primeira vez, a formação inicial e a continuada em um só ato, fixou carga horária mínima de três mil e duzentas horas, afirmou a articulação entre a formação, a valorização profissional, a carreira, o salário e as condições de trabalho e adotou a concepção sócio-histórica de formação. Dourado (2015) apresentou o ato como resultado de amplo debate com as entidades da área, e a literatura o tratou como a mais coerente com as reivindicações dos educadores.

A vigência do ato foi curta. Os prazos de adaptação, de dois anos, foram prorrogados por três vezes, em 2017, 2018 e 2019, e a Resolução CNE/CP nº 2, de 20 de dezembro de 2019, o revogou. A Resolução de 2019 definiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial de Professores para a Educação Básica e instituiu a Base Nacional Comum para a Formação Inicial de Professores da Educação Básica, a BNC-Formação, alinhada à Base Nacional Comum Curricular. O texto organizou a formação em competências gerais docentes e específicas, em três dimensões, o conhecimento profissional, a prática profissional e o engajamento profissional, e distribuiu a carga horária de três mil e duzentas horas em três grupos, de oitocentas, de mil e seiscentas e de oitocentas horas.

A recepção da BNC-Formação foi conflituosa. As associações de pesquisa e de formação criticaram o alinhamento da formação à BNCC como redução da autonomia universitária e como retorno à lógica de competências, e entidades empresariais e fundações a defenderam como forma de assegurar a coerência entre o que se ensina na escola e o que se forma nas licenciaturas. Aguiar e Dourado (2018) reuniram críticas à BNCC em contraposição ao Plano Nacional de Educação de 2014, e o debate se estendeu à formação. O prazo de adaptação da BNC-Formação foi prorrogado em 2022 e em 2024, e a resolução foi substituída pela de 2024.

5. Quarto período, de 2020 a 2026: formação continuada, formação específica e diretrizes de 2024

A Resolução CNE/CP nº 1, de 27 de outubro de 2020, dispôs sobre as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Continuada de Professores da Educação Básica e instituiu a Base Nacional Comum para a Formação Continuada, a BNC-Formação Continuada. O texto estabeleceu competências para a formação continuada, alinhadas às da formação inicial, e definiu princípios de formação em serviço, em contexto, com foco na prática. A pesquisa registra o ato como marco e o trata como complemento da resolução de 2019, cuja sorte, após 2024, exige exame específico quanto à vigência.

A Resolução CNE/CP nº 1, de 6 de maio de 2022, instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação de Professores da Educação Profissional Técnica de Nível Médio, e a Resolução CNE/CP nº 3, de 16 de novembro de 2022, inseriu o artigo 9-A no texto. O ato responde à Lei nº 13.415/2017, que admitiu a contratação de profissionais com notório saber para a educação profissional, e à necessidade de formação pedagógica dos docentes da área. A pesquisa trata a norma de 2022 como ato de impacto médio, e a coluna de vigência a indica como vigente.

A Resolução CNE/CP nº 4, de 29 de maio de 2024, dispôs sobre as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial em Nível Superior de Profissionais do Magistério da Educação Escolar Básica, nos cursos de licenciatura, nos de formação pedagógica para graduados não licenciados e nos de segunda licenciatura. Segundo os resumos consultados, o texto manteve a carga horária mínima de três mil e duzentas horas, organizou o currículo em núcleos de estudos e de aprofundamento e de estágio e extensão, retirou a vinculação direta à BNCC e retomou elementos da concepção de 2015, com ênfase na formação integral, na pesquisa, na extensão, na articulação entre teoria e prática e na identidade profissional. Os valores e as proporções devem ser conferidos no texto oficial.

A resolução de 2024 substituiu a de 2019, com regime de transição a verificar, e a sucessão em menos de cinco anos produziu insegurança entre as instituições. A pesquisa assinala que a resolução de 2024 é o ato mais recente do conjunto e que seu regime de transição, ainda em curso, orienta o planejamento atual das licenciaturas.

6. A carreira docente: valorização, piso e planos

A carreira docente foi regulada por três resoluções centrais da CEB. A Resolução CNE/CEB nº 3, de 8 de outubro de 1997, fixou diretrizes para os novos planos de carreira e de remuneração do magistério dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, no contexto do Fundef, e orientou a elaboração dos planos com ingresso por concurso público, jornada e remuneração compatíveis com a formação. A Resolução CNE/CEB nº 2, de 28 de maio de 2009, fixou as diretrizes nacionais para os planos de carreira e remuneração dos profissionais do magistério da Educação Básica pública, em conformidade com a Lei nº 11.738/2008, e tratou de piso, jornada, composição da jornada com tempo para atividades extraclasse, progressão e formação.

A Resolução CNE/CEB nº 5, de 3 de agosto de 2010, fixou as diretrizes nacionais para os planos de carreira e remuneração dos funcionários da Educação Básica pública, e a Resolução CNE/CES nº 2, de 13 de maio de 2016, definiu as diretrizes para a formação inicial e continuada, em nível superior, de funcionários da Educação Básica. Os dois atos reconhecem os funcionários como profissionais da educação, conforme a redação dada ao artigo 61 da LDB pela Lei nº 12.014/2009. A Resolução CNE/CEB nº 1, de 27 de março de 2008, definiu os profissionais do magistério para os fins do artigo 22 da Lei nº 11.494/2007, do Fundeb, e a Resolução CNE/CEB nº 1, de 20 de agosto de 2003, tratou dos direitos dos profissionais com formação normal em nível médio.

A carreira depende, mais do que a formação, de normas externas. O piso salarial da Lei nº 11.738/2008, o Fundeb, que a Emenda Constitucional nº 108/2020 tornou permanente e a Lei nº 14.113/2020 regulamentou, e a Lei nº 14.817/2024, que fixou diretrizes para a valorização dos profissionais da educação escolar básica pública, constituem o regime a que as resoluções do Conselho se subordinam. Oliveira (2005) analisou as consequências das reformas regulatórias para os trabalhadores docentes na América Latina e mostrou a tendência à flexibilização do trabalho, e a literatura brasileira registra tensões semelhantes na prática dos sistemas.

4. Análise transversal dos marcos

   1. A dimensão curricular

A dimensão curricular da formação de professores mudou de eixo ao longo dos períodos. As diretrizes de 2002 se organizaram por competências e por carga horária segmentada. As de 2015 se organizaram por núcleos, com ênfase na pesquisa e na articulação entre formação e valorização. As de 2019 se organizaram por competências gerais e específicas, alinhadas à BNCC. As de 2024 se organizaram, segundo os resumos consultados, por núcleos de estudos e de aprofundamento e de estágio e extensão, com a retirada do alinhamento direto à BNCC. A sucessão mostra oscilação entre dois polos, o da definição de desempenhos e o da formação como processo.

2. A dimensão organizacional e a carga horária

A carga horária das licenciaturas passou de duas mil e oitocentas horas, em 2002, para três mil e duzentas horas, em 2015, valor mantido em 2019 e, segundo os resumos consultados, em 2024. O aumento de 2015 acompanhou a ampliação da duração mínima dos cursos para quatro anos, e a manutenção do valor mostra estabilidade neste ponto, em contraste com a instabilidade da estrutura curricular. A Pedagogia, com três mil e duzentas horas desde 2006, antecipou o valor que se generalizou.

A modalidade a distância é o segundo ponto. A formação de professores a distância cresceu de modo expressivo nas duas últimas décadas, e o tema é objeto de regulação do Executivo, em atos sobre credenciamento e sobre limites de carga horária a distância em cursos de licenciatura. A pesquisa não leu esta regulação, que fica fora do corpus de resoluções do CNE, e a registra como lacuna a preencher na análise do regime atual.

3. A dimensão funcional: a carreira e a valorização

A dimensão funcional é a da carreira, regulada por resoluções que traduzem a legislação de financiamento. A resolução de 1997 se apoiou no Fundef, a de 2008 no Fundeb de 2007, a de 2009 na lei do piso e a de 2010 na extensão aos funcionários. Em cada caso, o ato do Conselho foi precedido de lei que definiu o instrumento financeiro e se limitou a orientar os sistemas na elaboração dos planos.

4. Padrões de sucessão e de vigência

Três padrões de sucessão merecem registro. O primeiro é o das diretrizes gerais de formação inicial, substituídas sucessivamente em 2015, 2019 e 2024, com intervalos de quatro a cinco anos. O segundo é o dos atos de prazo, que adiaram o início de vigência das diretrizes, em 2004, 2017, 2018, 2019, 2022 e 2024, e mostram a dificuldade crônica de adaptação dos cursos. O terceiro é o das diretrizes de área, que permanecem como camada antiga, em grande parte a verificar quanto à vigência diante das diretrizes gerais.

Tabela 3. Distribuição dos atos de formação e carreira por período e situação indicada de vigência

Fonte: Elaboração própria, a partir da planilha de modalidades (Vs01_01). A coluna de vigência da planilha é indicativa; a distribuição por período segue a periodização proposta no texto.

5. Formação para modalidades e contextos específicos

A formação de professores para contextos específicos aparece em três atos. A formação de professores indígenas, de 2015, tem diretrizes próprias. A formação de professores da educação profissional técnica, de 2022, tem diretrizes próprias. A formação de funcionários da Educação Básica, de 2016, completa o conjunto. A formação para a educação especial, a educação do campo e a educação quilombola, em contrapartida, não conta com diretrizes próprias de formação no inventário, e a matéria é tratada nas diretrizes gerais, o que a literatura apontou como lacuna.

5. Discussão

Os resultados dialogam com a literatura em cinco pontos. O primeiro é a instabilidade da regulação. Saviani (2009) descreveu a formação de professores como campo de reformas recorrentes que raramente completam seu ciclo, e a sucessão de diretrizes gerais em 2002, 2015, 2019 e 2024 confirma a descrição. Cada resolução substituiu a anterior antes que a adaptação dos cursos se completasse, e a literatura registra que o ciclo médio de formação de uma turma, de quatro anos, é praticamente igual ao intervalo entre as diretrizes.

O segundo ponto é a disputa de concepções. Freitas (2007) e Dourado (2015) representam polos da literatura, o da crítica à lógica de competências e o da defesa da concepção sócio-histórica, e os marcos mostram a alternância entre as duas lógicas no texto normativo. A resolução de 2019, alinhada à BNCC, foi o ponto de máxima aproximação da lógica de competências, e a de 2024 é lida pela literatura como tentativa de recomposição.

O terceiro ponto é a distância entre a diretriz e o currículo praticado. Gatti (2010) mostrou que as licenciaturas mantiveram, apesar das diretrizes, currículos fragmentados e de frágil articulação com a prática, e a sucessão de diretrizes pode ter tido efeito menor sobre a prática do que o texto sugere. A pesquisa sobre a recepção das diretrizes nos projetos pedagógicos dos cursos, com análise de matrizes e de ementas, é necessária para testar a hipótese.

O quarto ponto é a relação entre formação e valorização. Scheibe (2010) argumentou que a formação não se separa da carreira, da remuneração e das condições de trabalho, e a resolução de 2015 incorporou a tese. As resoluções de 2019 e de 2024 trataram da formação com ênfase distinta, e a carreira permaneceu regulada por atos de 1997, 2009 e 2010, o que mostra a separação institucional das duas matérias.

O quinto ponto é a influência de atores não estatais. Fundações empresariais e organizações do terceiro setor participaram das discussões sobre a BNC-Formação, e a literatura crítica, em especial Freitas (2018), discutiu a reforma empresarial da educação. A resolução de 2019 aparece, nesta chave, como expressão de uma agenda de coerência sistêmica entre base curricular, avaliação e formação, e a de 2024 como reação a esta agenda.

1. Alcance e limites da regulação nacional

O primeiro limite é a autonomia universitária. As diretrizes definem referências, e as instituições decidem os currículos, o que reduz o efeito direto da resolução. O segundo limite é o da avaliação, pois os exames de avaliação de cursos e a regulação do Executivo sobre credenciamento e modalidade a distância influenciam a formação tanto quanto as diretrizes. O terceiro limite é o do mercado de trabalho, uma vez que a carreira e a atratividade da profissão dependem de remuneração e de condições que as resoluções não criam.

O quarto limite é o da heterogeneidade institucional. As licenciaturas são ofertadas por universidades públicas, por centros universitários privados, por faculdades e por polos de educação a distância, com perfis de docentes, de infraestrutura e de articulação com as redes muito diferentes. A diretriz nacional incide sobre este conjunto de modo desigual.

2. Agenda de pesquisa

O inventário permite formular uma agenda em cinco frentes. A primeira é o exame ato a ato da vigência das diretrizes de área, à luz da Resolução nº 4/2024, o que reduziria a incerteza que a coluna de vigência registra. A segunda é a análise da recepção da resolução de 2024 nos projetos pedagógicos dos cursos, com comparação de matrizes antes e depois. A terceira é o estudo do regime de transição, com identificação das coortes que cursaram sob cada regime.

A quarta frente é a articulação entre as diretrizes de formação e as normas de carreira, com atenção ao efeito da Lei nº 14.817/2024 e do novo Plano Nacional de Educação. A quinta é a leitura crítica do uso de inteligência artificial na formação inicial e continuada de professores, tema em que as diretrizes de 2025 sobre dispositivos digitais e o parecer em construção abrem campo para a pesquisa.

6. Marcos em construção: o novo Plano Nacional de Educação e a inteligência artificial

O novo Plano Nacional de Educação, instituído pela Lei nº 15.388, de 14 de abril de 2026, com vigência de dez anos, constitui o horizonte de planejamento da formação e da valorização dos profissionais da educação. A pesquisa não leu o texto da lei no que se refere à formação e à carreira e não formula conclusões sobre suas metas, e registra o ponto como tarefa da agenda.

O segundo marco em construção é o parecer do CNE sobre o uso da inteligência artificial na educação, aprovado em setembro de 2026 e pendente de homologação, segundo a cobertura consultada. O parecer não constitui resolução, e o texto oficial não foi lido diretamente. Para a formação docente, a questão se coloca pelo lugar que a inteligência artificial deve ocupar na formação inicial e continuada e pela possibilidade de que as diretrizes de 2024 e o parecer venham a dialogar. A pesquisa registra a relevância e adia a análise.

Considerações finais

A pesquisa identificou dez marcos estruturantes do CNE sobre a formação e a carreira dos profissionais da educação, entre 1997 e 2024, no universo de 55 atos, e mostrou que a regulação percorreu quatro movimentos, o da reorganização dos lugares de formação, o das diretrizes por competências e por áreas, o da alternância entre formação integrada e base nacional e o da formação continuada e das diretrizes de 2024.

Quatro conclusões merecem destaque. A primeira é a instabilidade, com quatro diretrizes gerais de formação inicial em vinte e dois anos e atos de prazo que adiaram sucessivamente a adaptação dos cursos. A segunda é a oscilação entre concepções de formação, em que o texto normativo alternou a lógica de competências e a de formação como processo. A terceira é a incerteza sobre a vigência de grande parte dos atos, em especial as diretrizes de área. A quarta é a subordinação da carreira docente à legislação de financiamento, de que as resoluções são tradução operacional.

As recomendações decorrem dos achados. Recomenda-se ao CNE e ao Ministério da Educação a elaboração de texto consolidado das normas de formação e de carreira, com indicação de vigência e de regimes de transição por coorte, e a revisão das diretrizes de área à luz da Resolução nº 4/2024. Recomenda-se às instituições de ensino superior o registro público da matriz de transição de seus cursos. Recomenda-se à pesquisa educacional o acompanhamento da recepção das diretrizes nos projetos pedagógicos e o estudo dos efeitos sobre a trajetória dos egressos.

As limitações do estudo decorrem do corpus e do método. As listas de origem apresentam lacunas, a verificação em fonte primária alcançou as ementas e o conteúdo dispositivo de vários atos foi extraído de conhecimento prévio, de bibliografia e de resumos, com valores numéricos a conferir. A regulação do Executivo sobre credenciamento e modalidade a distância, que influencia a formação tanto quanto as diretrizes, não integra o corpus.

Apêndice

O quadro a seguir reúne todos os atos das abas de formação de professores e de carreira docente da planilha de modalidades, sem repetições, com a ementa e a vigência indicada. A coluna de vigência é indicativa e não substitui a consulta ao Diário Oficial da União.

Tabela 4. Atos do CNE sobre a formação e a carreira dos profissionais da educação (abas T12 e T13), 1997–2026

Fonte: Elaboração própria, a partir da planilha de modalidades (Vs01_01) e do documento de ementas das resoluções do CNE.

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Declaração sobre o uso de inteligência artificial

A inteligência artificial generativa foi utilizada como ferramenta de apoio à organização das informações fornecidas para este artigo. O uso ocorreu como auxílio ao trabalho intelectual, sem substituir a análise dos documentos e das fontes. A seleção e a interpretação das informações, assim como a revisão e a responsabilidade pela versão final do texto, cabem ao autor. Ao final, a IA foi utilizada para a correção ortográfica e semântica do texto e também para gerar o resumo e as palavras-chave.

Sobre o autor

Marcos Cordiolli é mestre em Educação pela PUC-SP, palestrante, consultor e empresário. Atua há décadas como pesquisador e professor nas áreas de políticas educacionais, currículo e gestão da educação brasileira, com especial atenção às Diretrizes Curriculares Nacionais e às Diretrizes Operacionais estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE).

A trajetória de estudos sobre a legislação e as políticas curriculares brasileiras teve início em 1997, com a publicação de sua primeira obra sobre os Parâmetros Curriculares Nacionais e os temas transversais. Desde então, publicou livros e centenas de artigos, além de participar de palestras, cursos, pesquisas e projetos educacionais em diferentes regiões do Brasil e no exterior.

Em 2011 e 2012, atuou como consultor ad hoc da relatoria do Plano Nacional de Educação na Câmara dos Deputados, participando de processos de discussão e sistematização de propostas para o planejamento da educação brasileira.

Foi secretário de Cultura de Curitiba e secretário de Inovação de Maringá. Também atuou como professor em cursos de graduação, especialização e mestrado e como consultor de instituições e sistemas de ensino.

Atualmente, concentra sua principal atividade de pesquisa no projeto "Políticas de Gestão de Currículos e Conteúdos Educacionais no Brasil pós-LDB (1996–atualidade)", dedicado à organização, análise e interpretação da trajetória das políticas curriculares brasileiras, de seus documentos normativos e dos processos de formulação e implementação conduzidos pelo Ministério da Educação, pelo Conselho Nacional de Educação e pelos sistemas de ensino.

Como segunda frente de pesquisa e atuação, dedica-se às transformações da educação diante das novas tecnologias, especialmente às possibilidades de utilização da inteligência artificial nos processos de ensino e aprendizagem, na formação de educadores e na gestão das instituições e dos sistemas de ensino.

Sobre esta temática, Marcos Cordiolli é autor, entre outras publicações, de:

CORDIOLLI, Marcos. Currículo Escolar: Teorias e Práticas. Pinhais: Ed. Melo, 2005.

CORDIOLLI, Marcos. Para entender os PCNs: os temas transversais. Curitiba: Módulo, 1997.

CORDIOLLI, Marcos. Sistemas de ensino e políticas educacionais no Brasil. Curitiba: Dialógica, 2011.

Contato: marcos.cordiolli@gmail.com | (41) 99682-9123 | @marcoscordiolli | marcoscordiolli.com.br